Doskonalenie systemu zarządzania finansami w jednostkach administracji publicznej. Koncepcje, metody, techniki, narzędzia, instrumenty - Małgorzata Borowik

 

[...]

8. Autorski model zarządzania finansami w państwowych jednostkach budżetowych1

8.1. Determinanty zmian modelu zarządzania finansami w państwowych jednostkach budżetowych

Państwowa jednostka budżetowa realizuje zadania publiczne w ciągle zmieniających się warunkach zewnętrznych i wewnętrznych. Kierownik państwowej jednostki budżetowej jest zobowiązany do systematycznego podejmowania działań doskonalących funkcjonowanie organizacji, ze szczególnym uwzględnieniem systemu zarządzania finansami publicznymi.

Głównym determinantem o charakterze zewnętrznym, który powinien zapoczątkować zmiany systemu zarządzania finansami publicznymi, było wdrożenie z dniem 1 stycznia 1999 r. zasad należytego zarządzania finansami. Mimo zapisów ustawowych cena efektywności wydatkowanych środków w dalszym ciągu jest stanem postulowanym. System zarządzania finansami w jednostkach budżetowych koncentruje się na realizacji wydatków w ujęciu kasowym, a nie funkcjonują systemy pomiaru efektywności i skuteczności realizowanych zadań publicznych oraz integracji strategii z planami operacyjnymi i alokacją środków pieniężnych2.

Kolejnym czynnikiem zewnętrznym, który determinuje zmiany w systemie zarządzania w państwowych jednostkach budżetowych, jest rozpoczęty w 2006 r. proces wdrażania wieloletniego planowania finansowego oraz metody budżetu zadaniowego. Od 1 stycznia 2012 r. jest to obligatoryjny instrument planowania finansowego w sektorze rządowym oparty na zarządzaniu przez cele. Należy przy tym podkreślić, że efektywna aplikacja budżetu zadaniowego wymaga systemu pomiaru wyników oraz wdrożenia w jednostkach budżetowych systemu zarządzania opierającego się na analizie zadań i efektów. Do istotnych czynników wpływających na system zarządzania finansami publicznymi można również zaliczyć zmieniające się w administracji publicznej podejście do klienta, mechanizmy koordynacji i kontroli działań, zarządzanie wiedzą oraz systemy informacyjne.

Koncepcja nowego zarządzania publicznego zakłada, że jest to proces reformowania sektora publicznego przez odejście od tradycyjnego modelu administracji na rzecz zarządzania opierającego się na instrumentach gospodarki rynkowej. Obejmuje ono ciąg działań, tj.: planowanie według metody budżetu zadaniowego, organizowanie, zatrudnienie, kierowanie i kontrolowanie oraz wdrażanie instrumentów projakościowych. Model zarządzania finansami w powiązaniu z nowym zarządzaniem publicznym powinien umożliwić jednostce administracji publicznej realizację przyjętej strategii oraz osiągnięcie wyznaczonych do realizacji celów przez systematyczny pomiar wyników, analizę odchyleń i podejmowanie działań korygujących w odpowiednim terminie.

Skuteczne wdrożenie modelu zarządzania finansami w jednostkach budżetowych wymaga równoległego wdrażania zmian w koncepcjach i procesach zarządzania oraz strukturze i kulturze organizacyjnej, ponieważ zmiany zachodzące w otoczeniu organizacji wymuszają jej reakcję - organizacja powinna nie tylko płynnie dostosować swoje funkcjonowanie do zachodzących zmian, ale też je wyprzedzać.

Przeciwstawnym podejściem do obecnego modelu zarządzania finansami w państwowych jednostkach budżetowych jest podejście zintegrowane (systemowe), które pozwala na identyfikację nowych obszarów kreowania wartości w organizacji, redukcję błędów, niedoskonałości, marnotrawstwa oraz doskonalenie procesów. Należy przy tym podkreślić, że sprawne funkcjonowanie systemu jest uzależnione od szybkości przepływu informacji i wykorzystania na wejściu zasobów publicznych, które następnie - w procesie transformacji - opuszczają system na wyjściu.

W budowie autorskiego modelu zarządzania finansami zostały wykorzystane następujące założenia:

systemowe podejście do zarządzania; systemowa koncepcja organizacji; podejście procesowe opierające się na normach ISO, reprezentujących zbiór dobrych praktyk zarządzania, których celem jest spełnienie wymagań klientów; budżetowanie zadaniowe; zarządzania przez cele; metoda hoshin; koncepcja zarządzania przez controlling.

Istotnym elementem modelu zarządzania finansami w jednostkach budżetowych jest podsystem kontroli, opierający się na sprzężeniu zwrotnym, służący do oceny realizacji planu finansowego jednostki w układzie zadaniowym, a w momencie pojawienia się nieprawidłowości lub odchyleń od przyjętych założeń - umożliwiający podejmowanie działań korygujących.

Rysunek 8.1. Zintegrowany model zarządzania finansami

Źródło: opracowanie własne.

Autorski model zarządzania finansami w państwowych jednostkach budżetowych jest odpowiedzią na zapotrzebowanie sektora rządowego na nowe rozwiązania w zakresie doskonalenia systemów zarządzania finansami. Opiera się na podejściu systemowym i procesowym, a do przedstawienia procesu zarządzania finansami w państwowych jednostkach budżetowych zastosowano dynamikę systemową. Jest to metoda modelowania pozwalająca na badanie interakcji, a więc wzajemnych powiązań i oddziaływań zachodzących w czasie między zasileniami sfery realnej i regulacyjnej badanego procesu zarządzania finansami oraz związków z otoczeniem. Dynamika ta jest przydatna do modelowego odzwierciedlenia systemu informacyjno-decyzyjnego dotyczącego sfery realnej danego procesu. Nacisk w procesie modelowania położono na odzwierciedlenie mechanizmów regulacji, co pozwala - w trakcie eksperymentów symulacyjnych - badać alternatywne strategie decyzyjne w modelowanym procesie. Integrację poszczególnych podsystemów funkcjonujących w ramach modelu zarządzania finansami przedstawiono na rysunku 8.1.

Prezentowany model systemu zarządzania finansami został zintegrowany z systemem informacyjnym, gdyż bez sprawnego, tj. szybkiego i wiarygodnego, przepływu informacji, które umożliwiają ustalenie wartości mierników stopnia realizacji celów i działań, nie może funkcjonować proces planowania wieloletniego przy wykorzystaniu metody budżetu zadaniowego. Budowa sprawnego systemu informacyjnego jest jednym z podstawowych przedsięwzięć, które powinny zostać niezwłocznie przeprowadzone w jednostkach budżetowych, jeśli ma być faktycznie wdrożone wieloletnie planowanie finansowe oraz metody i procedury budżetowania zadaniowego.

 

[...]

 

 

[...]

Spis treści

Wstęp

1. Koncepcje zarządzania publicznego

1.1. Tradycyjny model zarządzania publicznego

1.2. Dobre rządzenie

1.3. Koncepcja nowego zarządzania publicznego

1.4. Doskonalenie polskiego zarządzania publicznego

2. Zarządzanie finansami w jednostkach administracji publicznej

2.1. Istota finansów publicznych

2.2. Zakres przedmiotowy i podmiotowy finansów publicznych

2.3. Cel i przedmiot oraz narzędzia zarządzania finansami publicznymi

2.4. Planowanie

2.5. Kontrola

2.6. Sprawozdawczość

2.7. Instrumenty rachunkowości zarządczej

2.8. Proces podejmowania decyzji

2.9. Modele zarządzania finansami publicznymi

3. Zastosowanie podejścia systemowego i procesowego w zarządzaniu finansami publicznymi

3.1. Podejście systemowe

3.2. Podejście procesowe

3.3. Zarządzanie przez cele

3.4. Metoda hoshin

4. Zarządzanie finansami publicznymi przez controlling

4.1. Zakres i zadania controllingu finansowego

4.2. Controlling finansowy a struktura organizacyjna

4.3. Zarządzanie finansami a controlling finansowy

4.4. Etapy wdrażania controllingu finansowego 116

5. Instrumenty controllingu finansowego w zarządzaniu finansami publicznymi

5.1. Strategiczna Karta Wyników

5.2. Pomiar efektywności

5.3. Benchmarking

5.4. System wczesnego ostrzegania

5.5. Ośrodki odpowiedzialności

5.6. Monitoring finansowy

6. Identyfikacja systemu zarządzania finansami w państwowych jednostkach budżetowych 149

6.1. Charakterystyka państwowych jednostek budżetowych

6.2. Gospodarka finansowa w państwowych jednostkach budżetowych

6.3. Studium przypadku

6.3.1. Uwarunkowania organizacyjno-prawne

6.3.2. System finansowania

6.3.3. System zarządzania finansami

6.3.4. Dopasowanie struktury organizacyjnej

6.3.5. Proces planowania strategicznego oraz sprawozdania z realizacji strategii

6.3.6. Proces planowania finansowego

6.3.7. Zadania komórek organizacyjnych w zakresie gospodarki finansowej

7. Systemy zarządzania finansami publicznymi w wybranych państwach Unii Europejskiej

7.1. Słowacja

7.2. Wielka Brytania

7.3. Francja

8. Autorski model zarządzania finansami w państwowych jednostkach budżetowych

8.1. Determinanty zmian modelu zarządzania finansami w państwowych jednostkach budżetowych

8.2. Model zarządzania finansami

8.2.1. Podejście systemowe i procesowe

8.2.2. Strategia

8.2.3. Strategiczna Karta Wyników

8.2.4. Alokacja zasobów publicznych

8.2.5. System pomiaru wyników

8.2.6. System kontroli realizacji zadań

8.2.7. System informacyjny

8.3. Zastosowanie instrumentów controllingu finansowego w procesie integracji i koordynacji między systemami zarządzania

8.4. Doskonalenie kultury organizacyjnej

8.4.1. Struktura organizacyjna

8.4.2. Wyodrębnienie komórki organizacyjnej controllingu finansowego

8.4.3. Koncepcja ośrodków odpowiedzialności za zadania w państwowych jednostkach budżetowych

8.5. Wdrażanie modelu

Zakończenie

Bibliografia

Indeks