1. Polscy teoretycy i praktycy

2. Z dorobku myśli samorządowej

Samorząd terytorialny jako instytucja reprezentująca wspólnotę lokalną stał się przedmiotem analiz już pod koniec Oświecenia. Badano relacje zachodzące między organami władzy państwowej i gminnej, zastanawiano się, na czym polega specyfika samorządu na tle innych instytucji społecznych, jaka jest jego pozycja ustrojowa i prawna. W dyskusjach naukowych, poszukując korzeni tworzenia się mechanizmów samorządowych we wspólnotach lokalnych, odwoływano się do naturalnego dążenia człowieka do wolności. Ta naturalistyczna teoria samorządu uzupełniana była teorią społeczną, kładącą nacisk na instynkt stadny człowieka, na jego dążenie do życia w gromadzie.

Podstawą teorii naturalistycznej była doktryna prawa naturalnego Johna Locke'a, w której celem państwa było zapewnienie jednostce wolności. Ta sama zasada wolności, niezależności i ochrony miała obowiązywać w stosunku do wspólnoty lokalnej. Na status gminy patrzono przez pryzmat historyczny, podkreślając, że jest to forma organizacji wcześniejsza niż państwo. Pierwotny ustrój wspólnotowy oceniano jako przeciwieństwo patriarchalnego systemu, który był oparty na despotycznym jedynowładztwie. I choć warunki naturalne, w jakich powstawały pierwsze państwa starożytnego Wschodu sprzyjały wytworzeniu się scentralizowanego aparatu władzy na czele z monarchą, to jednak nawet tak rozbudowane i zhierarchizowane struktury przejmowały wiele zasad od organizacji rodowych, w tym m.in. zamknięty charakter własnego świata i uznanie za wroga każdego, kto znajdował się poza nim.

Współtwórca teorii naturalistycznej, Otto von Gierke, uważał, że gmina nie powstała w wyniku prawa państwowego, ale jest osobą prawną tak samo jak człowiek. Państwo nie może ingerować w wewnętrzne sprawy człowieka i wspólnoty gminnej, a podmioty te posiadają pełną władzę nad swoimi sprawami. Tylko ustawowe zlecenie zadań gminie upoważnia państwo do jej kontroli, ponieważ w tym zakresie gmina wykonuje zadania reprezentując państwo.

Naturalistyczną teorię samorządu stosowano przy badaniach nad publicznymi instytucjami państw starożytnych. Wskazywano, że ustrój Rzymu poprzez lex municipalis oraz inne reformy z okresu późnej republiki utrzymał samorząd gmin i miast (municipia, civitas) w postaci podmiotowości administracyjnej, samodzielności gospodarczej, zdolności cywilnej oraz procesowej. Mimo że prawo rzymskie nie stworzyło ogólnej teorii osób prawnych, to istniejące korporacje i fundacje posiadały odrębność prawną. Również poszczególne części Imperium miały własny rodzaj samorządu[25].

W badaniach nad samorządowymi instytucjami w dobie średniowiecza historycy skupiali się na organizacjach stanowych, które ukształtowały się na bazie dawnego samorządu naturalno-wspólnotowego. Bardzo wolno torował sobie drogę pogląd o współodpowiedzialności samorządowej korporacji za działalność jej urzędników. Dlatego średniowieczne samorządy traktowano na ogół jako luźny zbiór pojedynczych osób fizycznych[26].

Prądy umysłowe oparte na ideach liberalizmu politycznego i filozofii praw natury wzmocniły konstrukcję koncepcji wolnej gminy, jako czwartej władzy w państwie. Teoretycy z przełomu XVIII i XIX w. uważali, że państwo stanowi zbiór wspólnot gminnych. Państwu absolutystycznemu przeciwstawiano państwo oparte na demokratycznych zasadach oraz samorządzie gminnym. Wspólnoty lokalne traktowano jako pierwotną formę organizacji społecznej, istniejącą przed państwem, które miało powstać w wyniku łączenia wspólnot. Za wzór takiego procesu stawiano Szwajcarię.

Teoria naturalistyczna samorządu była częścią rewolucyjnej myśli politycznej z pierwszej połowy XIX w. Jako oręż w walce z zachowawczymi rządami monarchów i autokratów spełniła swe postępowe zadanie. Jednakże realizacja jej założeń w państwach opartych na konstytucyjnych i demokratycznych podstawach okazała się niemożliwa. Gmina bowiem stawała się integralną częścią państwa. Otrzymywała od niego ustawowo nadany zakres zadań publicznych i władztwo administracyjne, ponieważ opierając się na lokalnej społeczności mogła wykonać określone zadania lepiej niż państwo. Dlatego dla badaczy oczywiste było, że nawet w państwach odwołujących się do haseł liberalizmu i demokracji, gmina jest wytworem prawa państwowego a nie naturalnego.

Powstanie państwowej teorii samorządowej wynikało z krytyki teorii naturalistycznej oraz z umacniania się państwa jako głównego podmiotu prawa publicznego. Samorząd w świetle takiej teorii był związkiem publiczno-prawnym, działającym według norm ustalanych przez państwo i będącym formą zdecentralizowanej administracji państwowej. Wykluczano w ten sposób potencjalną sprzeczność interesów między rządem a samorządem. Uważano, że zróżnicowanie form władzy centralnej i lokalnej dotyczy zasad organizacyjnych, niezależności hierarchicznej i samodzielności samorządu w stosunku do organów rządowych. Samorząd uzyskiwał od państwa władztwo i prawo do stosowania przymusu, przez co jego funkcja przypominała kompetencję rządu na szczeblu krajowym. Administracja rządowa i samorządowa powinna być traktowana wspólnie jako administracja publiczna.

Teorię państwową tworzyli głównie niemieccy prawnicy, analizujący reformy administracji dokonane przez Karla Steina, premiera rządu pruskiego, który w 1808 r. przeforsował ustawę nadającą gminie samodzielność i osobowość prawną. Istota pruskiej koncepcji samorządu polegała na zniesieniu przywilejów stanowych miast przy jednoczesnym upodmiotowieniu mieszczan (pod wpływem rewolucji francuskiej), przez nadanie im prawa do samodzielnego zarządzania miastami i możliwość wyboru lokalnych władz. Ich podporządkowanie państwu możliwe było tylko w związku z wykonywaniem zadań zleconych oraz ogólnego przestrzegania prawa. Pruski samorząd terytorialny funkcjonował w ramach silnej i scentralizowanej władzy państwa. Zmiany te, pogłębione w latach 1872-1875 dzięki wzmocnieniu pozycji magistratu i nadaniu organom władzy lokalnej bardziej politycznego wymiaru, ukształtowały samorząd niemiecki aż do czasów rządów Hitlera.

Wzorem scentralizowanej państwowej administracji stała się Francja, gdzie biurokracja kierowana była na poszczególnych szczeblach przez wyposażone w szerokie kompetencje monokratyczne organy wykonawcze. Państwo sprawowało ścisły nadzór nad samorządem, a prawnicy uzasadniali to dbałością o siłę i jednolitość państwa. Jednocześnie udział społeczeństwa w realizowaniu zadań administracji państwowej podnosił polityczne znaczenie instytucji samorządowych.

W takim systemie samorząd terytorialny był personifikacją państwa, które, przyznając gminie zadania i kompetencję, zobowiązywało ją do realizacji funkcji administracji państwowej. Dopiero wówczas wspólnota lokalna nabierała cech jednostki samorządu terytorialnego. Teorię tę rozwijano następnie na gruncie prawa pozytywnego, uznając za nieistotne dla pojęcia samorządu terytorialnego zagadnienie osobowości publiczno-prawnej. Teoria państwowa zdobyła sobie poparcie większości uczonych i była dalej rozwijana w XX w.[27]

Administratywiści wskazywali, że w określeniu miejsca samorządu terytorialnego najważniejsze jest wyznaczenie dokładnych jego kompetencji przez państwo. Istotna jest również zasada zatwierdzania przez państwo postanowień i czynności władz lokal­nych oraz prawo do nadzoru nad nimi. W innym ujęciu tej teorii samorząd ­terytorialny postrzegano jak podstawowy element decentralizacji uzupełniony jednak o centralizm aparatu władzy państwowej. Te dwie formy zarządzania państwem miały być podstawą systemu administracyjnego. W takim układzie samorząd terytorialny miał odgrywać rolę tamy wobec wszechwładzy państwa, stanowić podstawę wolności obywatelskiej. Oznaczało to wmontowanie samorządu również w system polityczny państwa oraz jego rozszerzenie na większe obszary (prowincja, region) i nowe dziedziny życia (samorząd gospodarczy, zawodowy, wyznaniowy, narodowościowy, kulturalny).

Polityczny charakter działalności samorządu dostrzegano w związku z rozwojem masowych ruchów społecznych oraz instytucji demokratycznych. W XIX w. większość tych zjawisk zaczęła być widoczna szczególnie w Anglii, stąd też kraj ten stał się przedmiotem badań ze strony ustrojoznawców i administratywistów. Wskazywano na szerokie rozumienie terminu samorząd w praktyce anglosaskiej, co wyrażało się przede wszystkim w partycypacji ludności we władzy ustawodawczej, w instytucjach administracji i wymiaru sprawiedliwości. Podkreślano przy tym słabość władzy wykonawczej samorządu, choć jednocześnie wskazywano na rozbudowane kompetencje i dużą skuteczność. Źródeł dla takiego systemu szukano w procedurze wyborczej umożliwiającej mieszkańcom wspólnoty bezpośrednie zainteresowanie sprawami samorządu. Istotne znaczenie miały odmienne dzieje Anglii (pozbawionej trwałego absolutyzmu), jednolity charakter administracji samorządowej i jej samodzielność oraz przewaga ustawodawstwa i sądownictwa nad administracją.

Głównie na bazie angielskich doświadczeń samorządowych wykrystalizowała się teoria polityczna, w której kładziono nacisk na system wyborczy do samorządowych organów oraz pełnienie przez urzędników lokalnych w niewielkich wspólnotach funkcji "honorowo", czyli bez wynagrodzenia. W ten sposób samorząd terytorialny miał zaspokajać naturalną potrzebę wyrażania woli przez obywateli[28]. Biernych poddanych władcy absolutnego zastępowali aktywnie uczestniczący w zarządzaniu swoją lokalną wspólnotą obywatele, wyposażeni w odpowiedni mechanizm wyborczy. Twórcą samorządowej teorii politycznej był niemiecki teoretyk i praktyk samorządowy z drugiej połowy XIX w., Rudolf Gneist, który starał się przenieść niektóre rozwiązania angielskie na grunt niemiecki. Opierając się na analizie angielskich rozwiązań samorządowych, uznał, że instytucja samorządu nie jest kategorią prawną, lecz polityczną. Jej istotą jest niezależność polityczna lokalnych rad od rządu oraz instytucja honorowych urzędników. Takiemu pojmowaniu samorządu towarzyszyło pozytywistyczne rozumie­nie prawa, głoszenie konieczności samoograniczenia się państwa w swych zadaniach i zwierzchnictwie nad działalnością instytucji pośrednich. Na początku XX w. koncepcje te twórczo rozwinęli inni niemieccy teoretycy. Samorząd postrzegali jako prawo związków korporacyjnych do samodzielnego zarządzania własnymi sprawami.

W Polsce okresu międzywojennego w dorobku myśli samorządowej pojawiły się elementy socjologii poprzez wskazywanie znaczenia układu sił społecznych i politycznych, nadających wspólnotom lokalnym ustrój organów komunalnych, ordynację wyborczą i nadzór państwa. W takim ujęciu postrzegano również antagonizm grup reprezentujących władze centralne i zdecentralizowaną administrację lokalną. Socjologowie powracali do naturalistycznej teorii gminy, podkreślając socjalne zadania wspólnoty lokalnej i samoograniczanie się państwa w swych zadaniach. Obok odrodzenia lokalizmu w II RP powstawały idee będące prefiguracją polityki regionalnej. Tak należy ocenić koncepcje powstania Centralnego Okręgu Przemysłowego czy też oświatowe hasła "każda prowincja - jednakowe szanse rozwoju"[29].

Polską myśl samorządową w II Rzeczypospolitej można sprowadzić do dwóch szkół[30]. Różniły się one poglądami na temat zakresu samodzielności samorządu. Konserwatyści stali na gruncie teorii państwowej podporządkowującej samorząd terytorialny państwu. Natomiast według zwolenników liberalnego państwa samorząd powinien posiadać jak największą niezależność, a administracja państwowa powinna być zdecentralizowana. W praktyce politycznej nie było jednak wielu zwolenników budowy ustroju państwa na zasadach samorządowych[31].

Po II wojnie światowej w Polsce nie było warunków zarówno dla rozwoju samorządności, jak i swobodnej wymiany myśli na ten temat. Dla uzasadnienia likwidacji niezależności rad starano się wpisać samorząd terytorialny w stereotyp negatywnego modelu, jakim było "państwo burżuazyjne". W koncepcjach zarządzania państwem, wzorem radzieckim, pojawiło się określenie "centralizm demokratyczny", które zawierało w sobie semantyczną sprzeczność i rozmijało się z zasadą decentralizacji. Pomijano kwestie integracji wspólnot lokalnych, odrzucano naturalną teorię odrębności samorządu od państwa. Rady narodowe definiowano jako masową organizację ludzi pracy, kładąc nacisk na ich liczbę oraz społeczno-gospodarcze ­kompetencje.

Ten ostatni aspekt funkcjonowania samorządu oraz wzmocnienie jego pracowniczej formuły widoczny był również w pierwszych koncepcjach środowisk opozycyjnych w PRL. Dobitniej zarysowano go w programie NSZZ "Solidarność" - Samorządna Rzeczpospolita[32]. Zakładano w nim, że wspólnoty lokalne będą posiadały własną reprezentację, a samorząd terytorialny będzie samodzielny w zakresie prawnym, organizacyjnym i majątkowym. Pojawiały się nawet koncepcje wyodrębnienia Izby Samorządowej jako drugiej Izby w Sejmie. Brakowało jednak rzetelnej naukowej analizy dotyczącej szans realizacji takich wariantów w warunkach niedemokratycznego państwa. Większość ekspertów solidarnościowej opozycji nie traktowała samorządu terytorialnego jako zdecentralizowanej władzy publicznej, wyrażającej interes lokalny[33]. Chodziło raczej o stworzenie demokratycznej enklawy na poziomie gmin, skoro całkowita zmiana ustroju państwa nie była możliwa.

Ograniczony charakter myśli samorządowej po II wojnie światowej nie dotyczył tylko Polski. W krajach Europy Wschodniej, częściowo na Węgrzech i przede wszystkim w Jugosławii, stworzono warunki do rozwoju idei samorządności. W tym samym czasie w Europie Zachodniej samorząd terytorialny stał się ważnym elementem modelu państwa opiekuńczego. Nowe koncepcje decentralizacyjne wspierane były tam wizją ludowego kapitalizmu, służby publicznej i upełnomocnionego przedsiębiorstwa. W teoriach dotyczących władz lokalnych podejście elitystyczne konkurowało z pluralistycznym. W pierwszym wskazywano na znaczenie elit w zarządzaniu miastem, w drugim natomiast podkreślano znaczenie zróżnicowania politycznego, zasobów społecznych, grup tworzących lokalną wspólnotę, sektorowe polityki, ścierania się interesów środowiskowych. Obie teorie powstały w USA na przełomie lat 50. i 60. Najpierw Floyd Hunter stawiał pytania o to, kim są ludzie rządzący miastem, w jaki sposób zdobywają władzę i jak jej używają oraz jakie są ich relacje z resztą społeczeństwa. Następnie Robert Dahl i Terry Nicholas Clark w prowadzonych badaniach ograniczali zainteresowanie problemem wpływu na decyzje, na rzecz innego zagadnienia: czemu ten wpływ ma służyć? W latach 70. i 80. pojawiły się też inne koncepcje, w których szukano powiązań amerykańskiego biznesu z lokalną władzą[34].

W Polsce przed obradami Okrągłego Stołu w kołach opozycyjnych rozważano możliwość "oddolnej" reformy państwa, przy założeniu, że ani władze PZPR, ani ZSRR nie zgodzą się na zasadnicze zmiany ustrojowe, obejmujące najwyższe organy. Koncepcja "ich rząd - nasz samorząd", mogąca w praktyce doprowadzić do konfrontacyjnego układu w państwie, nie została ostatecznie podjęta. Udało się natomiast wprowadzić pod obrady Okrągłego Stołu tematykę samorządową i uczynić z niej następnie fragment wielosegmentowej przebudowy ustrojowej państwa.

Reforma samorządowa z 1990 r. nie byłaby możliwa, gdyby nie prace gabinetowe naukowców (m.in. Jerzy Regulski, Michał Kulesza), którzy w latach 80. prowadzili badania nad samorządem, jego tradycją w Polsce, sytuacją w krajach Europy Zachodniej, możliwościami zastosowania niektórych rozwiązań w warunkach PRL. Naukowe analizy obejmowały nie tylko kwestie ustroju i administracji, ale również socjologii wspólnot lokalnych. W latach 80. w Polsce pojawiły się prace podkreślające znaczenie lokalnych interakcji społecznych, indywidualnej przedsiębiorczości gospodarczej, dobrowolnych zrzeszeń społeczno-ekonomicznych, małych i średnich struktur społecznych. W takim ujęciu lokalizm oznaczał względną samodzielność strukturalno-polityczną wspólnoty, jej upodmiotowienie ekonomiczne, społeczne i kulturalne.

Eksperci akcentowali, jak istotne znaczenie dla określenia danej wspólnoty ma zajmowana przez nią przestrzeń, dająca poczucie długiego trwania na przestrzeni dziejów. Znajdowało to swój wyraz w częściej podejmowanych badaniach lokalnych z socjologii, historii, etnografii, ekonomii; sprzyjało aktywizacji towarzystw regionalnych. Zgodne było też z teoretycznymi założeniami demokracji, w której skuteczność samorządu była tym większa, im bardziej był on powiązany z konkretnym terytorium i określonym czasem.

Ideę połączenia demokracji i lokalności znajdujemy w często używanym na przełomie lat 80. i 90. terminie "mała ojczyzna". W jego upowszechnieniu można dostrzec próbę ucieczki od problemów "dużej ojczyzny", choć najczęściej określenie "małych ojczyzn" pojawia się w kontekście działalności ruchu towarzystw regionalnych i lokalnych[35].

Pierwsze lata funkcjonowania samorządu terytorialnego pokazały, że utożsamiany był on przede wszystkim z władzą publiczną. Teoretyczna podbudowa samorządowej reformy przeprowadzonej w Polsce w 1990 r. obejmowała wiele definicji, które u progu transformacji kojarzyły się z demontażem dawnego systemu. Tak należy ocenić rozważania na temat tworzenia społeczeństwa obywatelskiego w Polsce oraz wzmacniania kapitału społecznego, który opiera się na zaufaniu, wartościach, normach, sankcjach, tworzeniu więzi oraz struktur społecznych i dostępie do informacji. Odwoływano się do społecznej nauki Kościoła i zasady subsydiarności w nowym ustroju społeczno-politycznym kraju. W konsekwencji za niezbędne uznawano wyposażenie wspólnot lokalnych w samorządowe kompetencje. Pojawiły się też pierwsze publikacje doktrynalne[36], wskazywano przykłady demokracji zachodnich, w których autonomia terytorialna zyskiwała coraz większe znaczenie[37]. Przywoływano też klasyków teorii demokracji (Tocqueville)[38] i społeczeństwa obywatelskiego (Putnam)[39], podkreślając kluczowy charakter swobód obywatelskich i wolnej gminy dla szerokiej partycypacji społecznej. Przekonywano, że im więcej gmina posiada uprawnień, tym bardziej obywatele realizują swoje aspiracje polityczne i społeczne[40].

Myśl samorządowa w początkach III Rzeczypospolitej rozwijała się w cieniu rewolucyjnych przemian ustrojowych. Na tle innych krajów Europy Wschodniej, nie mówiąc już o demokracjach zachodnich, polski samorząd terytorialny tworzony był na zasadzie jednorazowych i głębokich zmian prawno-systemowych. W takich warunkach nie było możliwości prowadzenia teoretycznych debat. Po implementacji samorządu gminy w 1990 r. osiem lat później nastąpiła druga, równie zasadnicza reforma, polegająca na rozszerzeniu samorządowych uprawnień na nowe wspólnoty powiatu i województwa. W krótkiej, aczkolwiek burzliwej debacie poprzedzającej wdrożenie tej reformy skupiano się na kwestiach granic nowych jednostek. Rzadziej analizowano ich kompetencje, w niewielkim stopniu również odwoływano się do samorządowych tradycji, terminologii socjologicznej czy badań politologicznych prowadzonych nad regionami i prowincjami w Europie Zachodniej.

Zwolennicy tworzenia samorządowych powiatów i województw wskazywali najczęściej na wartości demokratyczne oraz liberalne. Na konieczność dalszej decentralizacji państwa i usprawnienie zrządzania publicznego. Zwolennicy integracji europejskiej podkreślali imperatyw dostosowania polskich struktur administracyjnych do Unii Europejskiej. Nie bez znaczenia były też ambicje lokalnych elit politycznych, widzących swoje miejsce w nowych organach władzy. Przeciwnicy reformy, reprezentujący częściej konkretne interesy polityczne niż idee i wartości, wskazywali na koszty reform, brak przygotowania, bronili również partykularnych interesów lokalnych. Debata z 1998 r. w niewielkim stopniu dotyczyła kwestii teoretycznych i terminologicznych. Ustawowe pojęcie samorządowej wspólnoty, tak jak w przypadku gminy, zastosowano również dla powiatu i województwa. Mieszkańcy powiatu zostali więc ustawowo uznani za wspólnotę lokalną, a mieszkańcy województwa za wspólnotę regionalną. Socjologowie zwracali jednak uwagę, na problem słabszego poczucia tożsamości wśród społeczności powiatowych, co jeszcze bardziej widoczne jest w wymiarze regionalnym. Stąd też w relacjonowaniu badań socjologicznych w odniesieniu do powiatu pojawił się dylemat: wspólnota czy zbiorowość?

Również kolejna poważna zmiana samorządowego ustroju dokonana w 2002 r. pozostawiła na marginesie naukowe uzasadnienie tej zasadniczej reformy funkcjonowania władzy gminnej. Eksperci z obawą przyjmowali zapowiedź likwidacji zarządów gmin i przeniesienie kompetencji kolegialnego organu władzy na organ monokratyczny, pochodzący z bezpośrednich wyborów. Wprawdzie tendencje europejskie wskazywały na trwałość tego typu przekształceń, ale polscy politycy nie szukali takiego uzasadnienia. Częściej odwoływano się do zasad demokracji, której wypaczeniem miały być dotychczasowe pośrednie wybory wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Słusznie też przewidywano, że taka reforma zmniejszy wpływy partii w samorządzie i sprzyjać będzie kreacji nowej grupy gminnych przywódców, zależnych głównie od wyborców i posiadających realną władzę.

Jednocześnie na przełomie XX i XXI w. w rozważaniach nad rolą samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych w życiu demokratycznych społeczeństw pojawiły się nowe wątki, wynikające z nowych teorii politycznych. Świat współczesny krytyczniej ocenia istniejący porządek społeczny i gloryfikację społeczeństwa obywatelskiego. Wskazuje się na słabość liberalnego modelu demokracji partycypacyjnej, przeciwstawiając mu demokrację deliberatywną[41], której miernikiem jest m.in. udział w życiu wspólnoty religijnej, w komitetach, wspieranie reform, zaangażowanie medialne (czytelnictwo prasy, liczba wydawnictw), ogólne i bezpośrednie zainteresowanie sprawami publicznymi. Występowanie tych procesów najdobitniej można odnotować na poziomie lokalnym. W tak rozumianym systemie istotny jest dialog społeczny i kompromis, a podmioty polityczne są traktowane bardziej teleologicznie niż instrumentalnie. Następuje też zmiana terminologiczna: społeczeństwo obywatelskie określa się społeczeństwem obywateli lub sugeruje się przejście w wymiar postobywatelski[42].

Z kolei w najnowszych badaniach socjologicznych nad wspólnotami lokalnymi kształtują się dwa nurty. Jeden, skupiający się na więzi międzyludzkiej danej społeczności lokalnej, drugi, kładący główny nacisk na miejsce. Ewolucja widoczna jest w samej terminologii, w której coraz rzadziej przywołuje się pojęcie "wspólnota", a częściej "społeczność". Wynika to ze zrzeszeniowego charakteru wspólnot (społeczności) lokalnych. Wspólnoty istnieją i odnawiają się, ale skazane są powoli na niedorozwój i własną marginalizację. Lepsze perspektywy rozwoju mają społeczności obywatelskie, otwarte, o inkluzyjnym charakterze. Ich podstawą jest obywatelstwo, a nie fakt urodzenia, podobieństwa kulturowego itp.[43]

Zmienia się też stosunek do samorządu terytorialnego w sensie instytucjonalnym - od samorządu lokalnego (local government) do zarządzania lokalnego (local governance)[44]. Ewolucja ta znajduje swoje odzwierciedlenie w koncepcjach zarządzania jednostkami samorządowymi. Teoria "nowej kultury politycznej" Terry'ego Nicholasa Clarka analizuje przemiany ideowe i ekonomiczne w sposobie uprawiania lokalnej polityki. Z kolei Peter John skupia się na kształcie instytucji samorządowych i "zarządzaniu lokalnym". Wreszcie w kolejnej swej teorii Clark zwraca uwagę na ewolucję mechanizmów lokalnego rozwoju gospodarczego i jego konsekwencji dla polityki miejskiej ("miasta jako maszyny rozrywki")[45]. Samorząd terytorialny nie jest więc już tylko narzędziem do wytwarzania i dostarczania usług publicznych, ale bardziej przestrzenią umożliwiającą rozwój społeczności lokalnej. Zarządzanie wyraża się we współpracy różnych podmiotów lokalnej władzy, która przestaje być stopniowo "władzą nad", a koncentruje się na procesie mobilizacji różnych zasobów w celu osiągnięcia celów jako "władza służąca do". Można do tego dodać proces personalizacji zarządzania, wzrost znaczenia lokalnego przywództwa, umiejętność współpracy, budowanie koalicji, mobilizację zewnętrznych zasobów i skutecznej komunikacji z innymi aktorami sceny lokalnej.

Nowe trendy widoczne są również w badaniach nad polityką sektorową opartą na społecznościach lokalnych. Zintegrowane społeczności lokalne jako podmiot rozwoju globalnego wymagają skonkretyzowanych badań. Stąd najnowsze prace naukowe - prowadzone głównie w Wielkiej Brytanii i w USA - odnoszą się do specyficznych wymiarów funkcjonowania wspólnoty (społeczności) lokalnej. Wyrażają to tytuły opracowań: Community building, Community capacity, Community empowerment[46].

Literatura podstawowa

Barański M. i in., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2007.

Kurczewska J. (red.), Oblicza lokalności, t. 1: Tradycja i współczesność, Warszawa 2006; t. 2: Różnorodność miejsc i czasu, Warszawa 2006; t. 3: Ku nowym formom życia lokalnego, Warszawa 2008

Souza Briggs X. de, Democracy as Problem Solving: Civic Capacity in Communities Across the Globe, Cambridge 2008.

Wiktorowska A., Polska bibliografia prawnicza samorządu terytorialnego 1840-1983, Wrocław 1986.

Wójcik S., Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku. Myśl samorządowa, historia i współczesność, Lublin 1999.

3. Kluczowe definicje

Samorząd jest formą zaspokajania zbiorowych potrzeb i jest realizowany przez określoną społeczność lub też jej przedstawicieli[47]. Etymologicznie słowo wywodzi się z języka niemieckiego (Selbstverwaltung - samodzielny zarząd) i używane było do określenia lokalnej administracji publicznej niesprawowanej bezpośrednio przez struktury rządowe. Samorząd pod względem funkcjonalnym dotyczy wspólnot skupionych wokół działalności zbiorowej (np. praca, nauka, gospodarka). Polega na przekazaniu przez administrację publiczną kompetencji do załatwiania spraw danej grupy społecznej jej reprezentacji[48]. Przedmiotem działania samorządu są sprawy publiczne, podmiotem zaś - określona wspólnota oraz sprawowanie zarządu nad jej sprawami przez organy samorządowej władzy. Niezbędnym atrybutem każdego samorządu jest również określenie źródeł finansowania jego działalności.

Pod względem administracyjnym najważniejszy jest samorząd terytorialny rozumiany jako forma organizacji społeczności lokalnej (gmina, powiat) lub regionalnej (województwo), będący jednocześnie częścią administracji publicznej. Pod względem ustrojowym jednostki w doktrynie prawa administracyjnego funkcjonuje pojęcie samotności[49] jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza brak powiązań między nimi, brak zależności i zwierzchności oraz wyodrębnienie na tle całego systemu organizacji państwa. Na podstawie polskich ustaw samorządowych mieszkańcy gminy, powiatu, województwa tworzą wspólnotę samorządową. Mieszkańcy decydują o realizacji zadań administracyjnych samodzielnie i w ustawowym zakresie. Pod tym względem samorząd stanowi więc przymusową korporację prawa publicznego. Głównym uprawnieniem samorządu terytorialnego jest konstytucyjna i ustawowa delegacja do stanowienia prawa miejscowego, a w dalszej kolejności wykonywanie administracji na swoim terytorium. Warunkiem istnienia rzeczywistego samorządu terytorialnego mieszkańców są: demokratyczne państwo, subsydiarność i niezawisłe sądy (administracyjne i powszechne), rozstrzygające spory między administracją samorządową a rządową oraz obywatelami.

Samorząd terytorialny nie jest jedynie formą decentralizacji władzy państwowej. Dla jego wzmocnienia istotne znaczenie ma zaangażowanie mieszkańców w proces samoorganizacji i realizacji interesów grupowych. Funkcje wewnętrzne samorządu terytorialnego dotyczą jego struktur: zarządzania, zaspokajania potrzeb mieszkańców, partycypacji i integracji społecznej. Funkcje zewnętrzne to: stabilizacja systemu politycznego, pluralizm, przygotowanie kadrowe[50].

We współczesnej myśli politycznej, prawnej i socjologicznej idea samorządu terytorialnego jest utożsamiana z demokracją lokalną. Obydwa te zjawiska definiowane są według pięciu koncepcji: agencyjnej - samorząd jako integralny element władzy państwowej; lokalizmu - koncepcja oparta na zasadach instytucjonalno-społecznych; teorii wyboru publicznego - podkreślanie znaczenia interesów osób wyżej ulokowanych w strukturach władzy; państwa dualnego - państwo pełni głównie rolę inwestycyjną i konsumpcyjną; relacji społecznych - wyższy i niższy poziom repre­zentacji interesów społecznych. Politolodzy postrzegają w samorządzie terytorialnym przede wszystkim element władzy publicznej, działającej w lokalnym systemie politycznym[51].

W definiowaniu takich pojęć jak samorząd i samorząd terytorialny dominuje podejście administracyjne i polityczne[52], natomiast termin wspólnota samorządowa[53] rozumiany w prawie jako związek publicznoprawny obywateli, wymaga również ujęcia socjologicznego i filozoficznego. W takiej perspektywie wspólnota jest typem zbiorowości opartym na silnych, emocjonalnych więziach. Ważność i wartość wspólnot podkreśla szczególnie komunitarianizm - nurt we współczesnej filozofii polityki[54]. Dynamiczna teoria wspólnoty tłumaczy ją jako zbiorowość ludzką połączoną trwałą więzią duchową. Wspólnotę cechuje ponadto: samoistna przynależność (przez narodziny), podział na swoich i obcych (ekskluzywność), tradycja, troska o wychowanie, bezwarunkowy charakter przynależności wymuszający wybór tylko jednej wspólnoty z danej kategorii. Wyodrębnienie się wspólnoty ze zbiorowości następuje poprzez kolejne etapy styczności: przestrzennej, psychicznej i społecznej[55].

Wspólnota lokalna na tle innych wspólnot wyróżnia się tym, że łączy ją terytorium, na którym zachodzą wyżej opisane procesy[56]. Dla wspólnot pierwotnych ­terytorium stało się podstawą organizacji ekonomicznej, kulturowej i politycznej. Dlatego definicja wspólnoty lokalnej uwzględnia z jednej strony obszar, z drugiej zaś społeczne interakcje zachodzące między jego mieszkańcami, wspólny interes ­społeczny ­wynikający z użytkowania terytorium i sentyment lokalny. Tak rozumiane pojęcie wspólnoty lokalnej może pełnić funkcję poznawczą, umożliwiając jej empiryczną charakterystykę, funkcję metodologiczną będąc narzędziem pomiaru oraz funkcję ideologiczną, w której wiąże się z nim postulaty dotyczące cech układu ­lokalnego.

Jak widać w obydwu tytułowych pojęciach (samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne) kluczowego znaczenia nabiera sposób zdefiniowania przestrzeni. W przypadku samorządu terytorialnego zakres ten jest szeroki. Tak określony samorząd może obejmować zarówno najmniejszą jednostkę terytorialną, w której występuje samorząd (sołectwo, osiedle), jak i region (województwo), gdyż każda z nich tworzy wspólnotę publiczno-prawną. W socjologicznej definicji wspólnoty lokalnej obszar zostaje jednak zawężony do niewielkiego terytorium zamieszkałego przez pewną populację wytwarzającą silne związki międzyludzkie, którą cechują bezpośrednie kontakty, wynikające z codziennego wspólnego bytowania[57].

Po raz pierwszy typologicznego określenia wspólnoty lokalnej dokonał Platon, który bazując na szkole pitagorejskiej i znaczenia liczb określił zapewne intuicyjnie, idealny rozmiar polis na poziomie 5 tys. mieszkańców. Ludzie w takiej społeczności znają się bezpośrednio, utrzymują kontakty twarzą w twarz, odczuwają bardzo wysoką satysfakcję z zamieszkania w danej miejscowości. Powyżej tej liczby wzrasta anonimowość, maleje społeczna kontrola i pojawia się syndrom samotności w tłumie[58]. W Polsce przeciętna wielkość wspólnoty wiejskiej gminy to 6776 osób i 126 km kw. W gminie miejsko-wiejskiej jest to 14 533 osób i 170 km kw., a w gminie miejskiej 61 611 osób i 46 km kw. We wspólnocie powiatu ziemskiego mieszkają średnio 80 862 osoby, a jego powierzchnia wynosi średnio 973 km kw. Te same przeciętne wskaźniki dla miasta na prawach powiatu dają 108 km kw. powierzchni i 195 767 osób[59].

Terminologiczne zawężenie wspólnoty ma jednak inny wymiar i wynika z ­rozumienia słowa lokalność. Wywodzi się ono z języka łacińskiego (localis) oznaczającego konkretne miejsce, usytuowane w szerszej przestrzeni. W naukach społecznych termin ten nie funkcjonuje samodzielnie, pojawia się najczęściej jako przymiotnik uzupełniający pojęcie wspólnoty lub zamiennie społeczności. Trudno znaleźć precyzyjne określenie skali lokalności w sensie przestrzeni[60]. Nie ma tu odpowiednika platońskiego paradygmatu. W niektórych systematykach (np. prasoznawczych) pojawia się określenie "sublo­kalny", a więc obszar mniejszy od lokalnego. W polskich warunkach najprościej jest zdefiniować terytorialny wymiar lokalności poprzez ujęcie normatywne. W ustawach o samorządzie gminy i samorządzie powiatu, wspólnoty tych jednostek administracyjnych określone są mianem lokalnych. W przypadku województwa mamy już ­wspólnotę regionalną, a region stanowi odrębne zagadnienie. Potwierdzają to badania, z których wynika, że obok tożsamości narodowej (państwowej) Polacy utożsamiają się w równym stopniu z miejscem urodzenia i zamieszkania, a w minimalnym stopniu z regionem[61].

Czy jednak wszystkie gminy (a więc również miejskie) możemy uznać za socjologiczne wspólnoty lokalne? Trudno zaliczyć do nich wielomilionowe metropolie. Nawet mieszkańcy polskich miast na prawach powiatu lub ośrodków posiadających prezydenta miasta bliższe są zbiorowości niż wspólnocie. Dlatego taksonomia wspólnot lokalnych, oprócz gmin wiejskich i powiatów ziemskich, powinna obejmować jedynie miasta burmistrzowskie. W ośrodkach miejskich liczących przynajmniej kilkadziesiąt tysięcy mieszkańców występuje bowiem deficyt silnych więzi wspólnotowych i wzrasta poczucie anonimowości. Oczywiście nie można wyznaczyć "sztywnej" granicy między ośrodkami, którym bliżej do zbiorowości niż wspólnoty i powyższa systematyka ma charakter umowny.

Tak jak pojęcia "wspólnota" i "społeczność" używane są przez socjologów zamiennie, tak i termin "lokalność" ma dublujące go określenie. Jest nim lokalizm. Jednakże trudno w sposób definitywny utożsamiać lokalność z lokalizmem. Ten drugi termin powstał jako przeciwwaga dla globalizacji - kolejnego pojęcia kluczowego dla zrozumienia procesów zachodzących we współczesnym świecie. Początkowo (w latach 60. XX w.) termin "lokalizm" zaczął pojawiać się w opozycji do określenia prowincjonalizm, kojarzącego się z zacofaniem. Później lokalizm miał być synonimem przeciwstawienia się zatomizowanemu społeczeństwu przemysłowemu wielkich aglomeracji. We współczesnym świecie lokalizm ma eksponować znaczenie lokalnych społeczności: gminy, małego miasta, dzielnicy w większych miastach. W innym wymiarze lokalizm odnosi się również do miast, w tym tych dużych, podkreślając ich rolę we współczesnym świecie (w krajach uprzemysłowionych 60-90% ludności to mieszkańcy miast). Ten nurt lokalizmu zwany jest urbanizmem[62].

Pojęcie lokalizmu różni od lokalności zabarwienie emocjonalne. Autorzy "Wikipedii" widzą w lokalizmie nawet odpowiednik nacjonalizmu w skali lokalnej. Tłumaczą je jako zamknięcie się jednostki lub grupy w wąskiej i ograniczonej płaszczyźnie lokalnej oraz odnoszenie się z nieufnością do grup spoza lokalnego terytorium i odsyłają do (jako ilustracji) Ruchu Autonomii Śląska.

Mimo tych różnych, często semantycznych tylko interpretacji, lokalność i lokalizm to synonimy. Do ich pełnego wyjaśnienia należałoby dołączyć jeszcze jeden termin, będący nawiązaniem to zagadnień lokalności i lokalizmu. Chodzi o glokalizację, które to pojęcie jest skutkiem napięcia między lokalnością a globalnością. Obydwa te zjawiska zaczęły przybierać na sile mniej więcej w tym samym czasie. Globalizacja jako proces ujednolicenia świata na wielu płaszczyznach doczekała się w większości negatywnych definicji. Podkreślają one m.in. pejoratywne skutki globalizacji, różnicowanie świata pod względem zamożności oraz zanikanie elementów kulturowych społeczności lokalnych[63]. Mimo postępującej unifikacji (zwłaszcza w miastach) globalizacja nie powoduje utraty tożsamości przez społeczności lokalne. Dochodzi za to do zmian źródeł identyfikacji. Poszukuje się jej w drodze odróżniania się od innych oraz identyfikacji ze swoimi, przez opór wobec modernistycznych wartości a także różnego rodzaju protesty środowiskowe[64].

Globalizacja i lokalizm to procesy nierozłącznie związane ze sobą i wzajemnie się wzmacniające. Razem są źródłem glokalizacji, pozwalającej społecznościom lokalnym na akomodację pasujących do niej wpływów zewnętrznych, a zarazem odrzucanie wpływów, które są odmienne. W tradycyjnym rozumieniu takich procesów, charakterystycznym już dla kultury antycznej, glokalizacja umożliwia przyjmowanie z zewnątrz tego, co najlepsze, nie pozwalając jednak na zdominowanie lokalnych społeczności[65]. Współczesna socjologia definiuje glokalizację jako proces restratyfikacji świata, czyli ponownego jego uwarstwienia (na innych zasadach) przez budowanie nowej samoodtwarzającej się hierarchii o ogólnoświatowym zasięgu. Pojawiają się hipotezy sugerujące zanik społeczności lokalnych, ich transformację oraz uwolnienie od podłoża terytorialnego. Podważany jest sens stosowania ustawowego terminu "wspólnota" w odniesieniu do środowisk lokalnych na rzecz bardziej elastycznego pojęcia "społeczność". Kwestia zaniku i renesansu wspólnot lokalnych jest wciąż przedmiotem naukowych rozważań[66].

Ekstrapolacja poszczególnych pojęć tworzących tytułowy temat niniejszej syntezy wymaga uzupełnienia o wyjaśnienie wielu innych zasadniczych określeń. Szukając odpowiedzi na pytanie o dalszy proces definiowania samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych, należy wskazać na fundamentalne słowo klucz, jakim jest gmina. Ma ono podwójne znaczenie. Pod względem administracyjno-prawnym jest to podstawowa jednostka podziału terytorialnego państwa. Wyodrębniony administracyjnie obszar gminy ma na celu organizowanie procesu zaspokajania lokalnych potrzeb. Pod względem samorządowym podstawą terminologiczną będzie tu wspólnota mieszkańców, jako związek osobowy publicznoprawny, której instytucjonalnym i politycznym wyrazem jest gmina[67]. W obu przypadkach mamy więc do czynienia z postrzeganiem gminy jako wspólnoty, obszaru (przestrzeni), jednostki administracyjnej - a wszystko to jest podstawą większego zbioru: narodu i państwa. W Polsce mamy 2478 gmin[68].

Dalsza kategoryzacja terminologiczna wspólnot lokalnych prowadzi do wyodrębnienia kolejnych pojęć związanych z obszarem (przestrzenią). Podstawą jest tu miejscowość, czyli jednostka osadnicza lub obszar zabudowany posiadający własną nazwę. Miejscowością może być wieś, miasto, osiedle, osada, kolonia, przysiółek. Główną sieć osadniczą w Polsce tworzy ok. 48 000 wsi, 897 miast (stan z 1 I 2009). W grupie miast jest też 65 miast (a zarazem gmin) na prawach powiatu, które stanowią odrębną kategorię administracyjną. Polskie ustawodawstwo samorządowe zasadniczo nie różnicuje gmin, poza Warszawą, która również jest miastem na prawach powiatu, ale jest zarządzana na podstawie odrębnej ustawy. Również w innych państwach UE najczęściej jedynie stolica zarządzana jest na podstawie odrębnego prawa, natomiast wszystkie pozostałe gminy (niekiedy z wyjątkiem metropolii) podlegają tej samej ustawie o samorządzie gminnym.

Z przedstawionych powodów miasto definiujemy, opierając się na prawach miejskich, które najczęściej nadane zostały danej miejscowości jeszcze w średniowieczu. Niemniej jednak należy pamiętać, że w niektórych państwach zamiast warunków administracyjno-prawnych przyjmuje się kryteria ludnościowe, a w krajach anglosaskich spore zróżnicowanie miast dodatkowo wynika z tradycji i z prawa. Stąd podział na city, town oraz osiedla miejskie: borough, township, municipality. Miasto jako jednostka osadnicza (administracyjna) charakteryzuje się dużą intensywnością zabudowy, większą niż wieś liczbą ludności, a jej podstawą utrzymania jest działalność prowadzona poza rolnictwem, tj. w przemyśle, handlu, usługach. To właśnie czynniki społeczne i gospodarcze przesądzają o procesie urbanizacji, czyli rozwoju miasta. Jako jednostka samorządowo-administracyjna miasto najwcześniej stało się podmiotem posiadającym szerokie przywileje niezależności względem państwa. Dzieje największych miast pokazują, że mogły one niekiedy prowadzić zupełnie samodzielną politykę. Również współczesne miasta, obok regionów, stanowią najsilniejsze struktury samorządu terytorialnego[69]. Posiadają wpływowe reprezentacje na szczeblu krajowym i międzynarodowym, a największe z nich, łącząc się w sieci, tworzą zjawisko metropolizacji, tak charakterystyczne dla procesu globalizacji[70].

Miejskie wspólnoty lokalne już w starożytności były przedmiotem zaintere­sowania filozofów, m.in. Platona. Na przełomie XIX i XX w. Max Weber zajmował się ekonomicznym definiowaniem miasta. W następnych latach badania prowadzone w strukturach miejskich doprowadziły do powstania oddzielnej subdyscypliny, zwanej socjologią miasta. Wyodrębniona też została inna subdyscyplina - socjologia wsi[71].

Jak już wspomniano ustawy samorządowe sytuują wspólnotę lokalną na poziomie gminy i powiatu. Etymologia słowa powiat wywodzi je od słowiańskiego wiecu (wiat, czyli mówić). W Polsce powiat od 1 stycznia 1999 r. stanowi drugą jednostkę administracyjną i samorządową. Obecnie mamy 314 powiatów ziemskich i 65 miast na prawach powiatu (tzw. powiaty grodzkie). Statystyczny powiat ziemski skupia 8 gmin. Zadania i kompetencje powiatów stanowią dopełnienie zadań gminy. Jednak finansowe uzależnienie powiatów od budżetu państwa powoduje, że jest to najsłabsze ogniowo w trzystopniowej strukturze samorządu terytorialnego[72]. Warto zaznaczyć, że we wszystkich państwach europejskich posiadających trójszczeblowy podział administracyjny, struktury pośrednie zbliżone do powiatów (np. prowincje), mają mniejsze znaczenie niż gminy czy regiony[73].

Największą strukturą samorządu terytorialnego w Polsce jest województwo, będące zarazem jednostką podziału terytorialnego dla administracji rządowej. Szesnaście polskich województw posiada charakter samorządowy (od 1 I 1999), chociaż w Unii Europejskiej nie we wszystkich państwach obszary administracyjne usytuowane tuż poniżej szczebla krajowego, czyli regiony, są jednostkami samorządowymi. Najczęściej, tak jak w Polsce, mamy na tym poziomie dualizm władzy, reprezentowany przez administracje samorządu i rządu. Średnia dla województwa to: 20 powiatów, 155 gmin i ok. 2,5 mln mieszkańców.

Omawiając wspólnoty lokalne funkcjonujące w ramach konkretnych struktur samorządu terytorialnego należy zdefiniować pojęcie administracja. Łacińskie słowa ministrare oznacza "posługiwać", "wykonywać", "kierować". Wraz z przedrostkiem "ad" termin ten przyjął się w języku polskim, a także m.in. we francuskim i włoskim jako synonim zarządu, czy też wykonawstwa[74]. Administracja jest pojęciem wieloznacznym, w ujęciu przedmiotowym jest to funkcja zarządzania, organizowania, wykonawstwa, kierowania czymś itp. W sensie podmiotowym oznacza zespół osób lub instytucję powołaną do zarządzania, kierowania określoną dziedziną. Początki administracji związane są z pierwszymi państwami starożytnego Wschodu. W średniowieczu rozwój administracji był wypadkową umacniania wpływów Koś­cioła. Nowożytna administracja ukształtowana została w dobie monarchii abso­lutnej poprzez inicjowanie działalności organizatorskiej i rozwiązywanie konkretnych spraw.

Współczesna administracja publiczna (publicus - służący ogółowi) jest rodzajem działalności prowadzonej przez struktury (organy) państwowe, samorządowe i społeczne w celu realizacji określonych normatywnie zadań publicznych, które przypisane są poszczególnym ogniwom administracyjnym. Zasięg tych działań, forma, tryb, skuteczność wyznaczają przepisy prawne będące podstawą działania całej administracji publicznej. W ujęciu przedmiotowym administracja publiczna zajmuje się przede wszystkim zaspakajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa, nie będąc zarazem ukierunkowaną na osiągnięcie zysku. Jej działania związane są z władzą polityczną, z reprezentowaniem państwa, mają charakter planowy i przybierają różnorodną ­postać. Natomiast w ujęciu podmiotowym administracja publiczna to głównie aparat administracyjny, organy administracyjne i ich kompetencje. Podmioty administracyjne podlegają hierarchicznej zależności, mają zdolności kreacyjne (tworzenie nowych podmiotów). Podmiotowość administracji to także jej bezosobowość i zawodowy charakter[75].

Teoretyczna baza dla administracji publicznej stworzona została przez Maxa Webera i zakłada istnienie idealnej biurokracji, która administruje w krótkookresowej perspektywie, w hierarchicznych i sztywnych strukturach, poprzez procedury oraz kontrole wewnętrzne. Jest nastawiona na utrwalenie istniejącego porządku, działając na zasadzie nakazów i zakazów, w separacji od innych podmiotów publicznych. Administracja funkcjonuje w ramach państwa zorganizowanego według dominujących układów monocentrycznych i resortowych. Jednakże ewolucja administracji publicznej zweryfikowała takie pojmowanie jej roli. Stąd też obecnie bardziej adekwatnym określeniem jest zarządzanie publiczne. Oznacza ono menadżerski styl kierowania w ramach zdywersyfikowanych i elastycznych struktur, poprzez ukierunkowanie działań na zewnątrz oraz na potrzeby obywateli, widziane w długookresowej perspektywie. Współdziałanie administracji z innymi organizacjami odbywa się charakterze partnerstwa, zasadą rządzenia jest interaktywność a jego celem wywoływanie zmian. Kontrola tak funkcjonującej administracji ma charakter zewnętrzny. Państwo zorientowane na zarządzanie publiczne charakteryzuje się dominacją układów samorządowych, autonomicznych i powiązań sieciowych[76].

Spośród wszystkich podmiotów wykonujących administrację kluczowe znaczenie ma organ administracji publicznej. Jest on wewnętrzną jednostką organizacyjną danego podmiotu prawa uprawnioną do wyrażania woli tego podmiotu[77]. Uprawnienie to wynika z obowiązującego prawa, a nie z pełnomocnictwa udzielonego przez ten podmiot i jest zbiorem zadań oraz kompetencji danego organu. Nie każda wewnętrzna jednostka organizacyjna posiada status organu, ponieważ nie każda posiada kompetencje do wyrażania woli danego podmiotu. Dotyczy to zarówno organów osób prawnych (gminy, przedsiębiorstwa), jak też organów państwa, działającego jako podmiot prawa publicznego. Do pełnego zdefiniowania organu administracji publicznej niezbędne jest jego wyodrębnienie organizacyjne, uznanie za część aparatu administracyjnego, działanie w imieniu publicznym, posiadanie ustalonych prawem kompetencji. Istotne jest również uprawnienie do korzystania przez organ ze środków władczych, czyli stanowienie aktów prawnych z możliwością użycia środków przymusu państwowego w celu zabezpieczenia ich wykonania.

Wyjaśnienia wymaga też pojęcie urząd, które jest często używane przez ustawodawcę. Znajdujemy je m.in. w Konstytucji RP oraz w wielu innych ustawach, w których pojawia się jako urząd (gminy, marszałkowski), albo pod inna nazwą (starostwo powiatowe). Termin ten oznacza ludzi oraz środki materialne potrzebne do pomocy organowi administracyjnemu dla wykonania jego zadań i kompetencji. W praktyce funkcjonowania administracji urząd stanowi zorganizowany zespół pracowników przydzielony do pomocy organowi administracji i powołany do merytorycznej oraz technicznej obsługi tego organu[78].

Wśród głównych uprawnień samorządowych organów administracji publicznej jest kompetencja pozwalająca na stanowienie reguł traktowanych jako prawo miejscowe. Jest to rodzaj przepisów prawnych ustanowionych przez wojewodę, organ administracji niezespolonej lub organ jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy te obowiązują na obszarze danej jednostki, upoważnienie do ich wydawania wynika z przepisów szczególnych (np. z prawa wodnego, lokalowego, budowlanego) albo ma charakter ogólny i jest zawarte w ustawach ustrojowych. Przepisy miejscowe mogą dotyczyć spraw wewnętrznych wspólnoty samorządowej, organizacji urzędu i instytucji samorządowych, zasad zarządu mieniem tej jednostki. Prawo miejscowe obowiązuje wszystkie osoby przebywające na danym terenie, w przypadku, gdy dotyczy: a) zasad i trybu korzystania z samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, b) utrzymania porządku ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli. Ogłaszane jest ono w sposób zwyczajowo przyjęty, w prasie lokalnej, poprzez rozplakatowanie w miejscach publicznych, chyba że ustawa wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym[79].

Podsumowując: akty prawa miejscowego są częścią aktów powszechnie obowiązujących, posiadają ich wszystkie cechy, ale obowiązują tylko na obszarze działania organu, który je wydał. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego wydają je w formie uchwał, natomiast organy wykonawcze - w formie zarządzeń.

Administracyjno-prawne aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych związane są z procesem decentralizacji, który współcześnie charakteryzuje relacje między poszczególnymi ogniwami administracji. Decentralizacja oznacza ustawowe, trwałe i chronione prawem przekazywanie zadań, kompetencji i środków przez organy władzy centralnej organom zdecentralizowanej władzy publicznej. Proces decentralizacji wynika z wzrastającej liczby zadań, ich zróżnicowania, niezbędnej partycypacji a przede wszystkim z potrzeby większej efektywności w wykonywaniu zadań przez te jednostki administracji, które usytuowane są blisko obywateli. Sprzyja to rozwiązaniom rynkowym i redukuje wielkość sektora publicznego. Celem decentralizacji administracji publicznej jest właściwy rozkład zadań i kompetencji między administrację rządową a samorząd terytorialny oraz inne podmioty administracji publicznej. Odbywa się to poprzez przekazanie zadań i odpowiadających im kompetencji "w dół": przede wszystkim z obszaru administracji rządowej do odpowiednich poziomów jednostek samorządu terytorialnego. Inna (od terytorialnej) forma decentralizacji opiera się na samorządach sektorowych, np. zawodowym lub gospodarczym. Administracja zdecentralizowana może również przybrać formę wyodrębnionych prawnie zakładów publicznych lub innych podmiotów, którym ustawowo przekazano wykonywanie zadań administracji publicznej[80]. Decentralizacji towarzyszy też dekoncentracja, oznaczająca rozproszenie władzy w strukturach administracji publicznej. Może to nastąpić w układzie: pionowym, np. poprzez przekazanie kompetencji organowi niższego szczebla; poziomym, np. przeniesienie kompetencji miedzy organami tej samej rangi w różnych resortach; ukośnym - przekazanie kompetencji przez organ wyższy, organowi niższego szczebla w innym resorcie[81]. ­Jednakże dekoncentracja (w przeciwieństwie do decentralizacji) nie zmienia stosunków zależności hierarchicznej. Powoduje natomiast modyfikacje zasięgu tych stosunków poprzez poszerzenie podporządkowania hierarchicznego na obszary nowo przekazanych kompetencji.

Podsumowanie definiowania kluczowych pojęć określających samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne może stanowić subsydiarność. Termin ten pojawia się w większości materiałów oraz opracowań dotyczących decentralizacji i samorządu. Łacińska etymologia tego słowo oznacza pomocniczość. Po raz pierwszy do subsydiarności odwołał się papież Pius XI w encyklice Quadrogessimo Anno (1931) uznając, że władza centralna powinna jedynie pomagać niższym strukturom organizacyjnym w wypełnianiu zadań, zamiast przejmować ich rolę. Innymi słowy, władza ma wspierać działanie tych jednostek, które ją ustanowiły. Państwo powinno pozwolić na rozwiązywanie swoich problemów obywatelom, rodzinom oraz innym podstawowym ogniwom społecznym. W sytuacji wymagającej interwencji państwa, powinna ona odbywać się na możliwie najniższym szczeblu organizacyjnym, czyli bardziej w gminach niż na wyższych poziomach administracji publicznej. Subsydiarność powinna umożliwiać już na etapie prawodawstwa ułożenie prawidłowych relacji między interesem ogólnym a lokalnym[82]. Subsydiarność pionowa w administracji oznacza decentralizację, a w wymiarze polityczno-ustrojowym - wzmocnienie demokracji bezpośredniej. Subsydiarność pozioma zmierza do liberalizacji działalności prywatnej, do pozbawiania państwa kontroli nad poszczególnymi sferami życia przy zastosowaniu upoważnienia i uproszczenia procedur[83].

Subsydiarność można zawrzeć w prostych formułach: tyle władzy, na ile to konieczne, tyle wolności, na ile to możliwe; oraz tyle państwa, na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe. Stosowanie tych zasad w relacji jednostka - państwo ma pomóc w określeniu właściwych proporcji między tym, co żywiołowe i oddolne, a tym, co jest normowane odgórnie.

Podejmowanie decyzji na możliwie najniższym poziomie oznacza efektywną alokację. Dowodzi tego m.in. teoria wyboru publicznego, uznająca, że ludzie motywowani są tylko przez swój własny interes. Subsydiarność jest również jedną z podstawowych zasad ustrojowych Unii Europejskiej i odnosi się do podziału zadań między organami Wspólnot Europejskich a administracjami rządowymi. Jednocześnie dotyczy też zakresu prawodawstwa wspólnotowego, jego zasadniczej tematyki, jak i charakteru regulacji[84].

Literatura podstawowa

Chmaj M. (red.), Słownik samorządu terytorialnego, Lublin 1997.

Encyklopedia politologii, t. 1, Kraków 1999; t. 2 i 4, Kraków 2000.

Encyklopedia socjologii, Warszawa 2002.

Kumorek B. (red.), Słownik samorządu terytorialnego, Zielona Góra 2003.

Wrzosek S. (red.), Kompendium wiedzy administratywisty, Lublin 2008.